Historia powojennych regulacji prawnych gospodarki nieruchomościami


W momencie powstania PRL pojawiła się w ogromnym rozmiarze własność państwowa, która przed wojną miała raczej marginalne znaczenie, a po 1945 r. zaczęła dominować. Państwo polskie przyjęło zasadę, że Skarb Państwa nie wyzbywa się własności nieruchomości, państwowa własność państwowa jest niepodzielna, nie ma sprzedaży, darowizny, nie ma oddawania nieruchomości w właścicielskie formy władania. Niemniej jednak ktoś w imieniu Skarbu Państwa musiał w imieniu Państwa nieruchomościami władać. W związku z tym przyjęto rozwiązanie, najpierw w prawie rzeczowym, powtórzone potem w art. 128 kodeksu cywilnego z 1964 r., że własność państwowa niepodzielnie przysługuje Państwu (Skarbowi Państwa), natomiast państwowe jednostki organizacyjne w imieniu Skarbu Państwa władają nieruchomościami. Rozwiązanie to trwało do 1989 r. Było ono przyczyną nieszczęść, które odczuwamy do dziś, gdyż stan ten powodował, że była własność państwowa, którą zarządzały różne jednostki organizacyjne, państwowe, budżetowe, przedsiębiorstwa państwowe i o takie sprawy jak księgi wieczyste, porządkowanie spraw terenowo-prawnych, uwidacznianie w księgach wieczystych podziałów nieruchomości itp. nikt nie dbał (nieruchomości oddawano i zabierano w drodze decyzji administracyjnych).

W jakich formach prawnych realizowane było władanie jednostek organizacyjnych nieruchomościami państwowymi ? – w różnym czasie różne były formy, najistotniejsze po kolei regulacje w tym przedmiocie przedstawione poniżej:

1)    dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. 1949 r., nr 27, poz. 197) – jest to pierwsza po wojnie ustawa wywłaszczeniowa; przewidywał, że władanie może odbywać się w dwojakich formach:
a) w formie zarządu,
b) w formie użytkowania.
Zarówno zarząd jak i użytkowanie kreowane były decyzjami administracyjnymi, przy czym zarząd przysługiwał jednostkom państwowym, zaś użytkowanie zastrzeżone było dla organizacji społecznych i spółdzielczych.

2)    ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. 1969 r., nr 22, poz. 159) – w zakresie władania nieruchomościami państwowymi ujednoliciła nomenklaturę, gdyż władanie mogło się odbywać wyłącznie w formie użytkowania, ustanawianego decyzją administracyjną. Prawo użytkowania mogło też być przekazywane w drodze umowy pomiędzy jednostkami państwowymi albo organizacjami społecznymi, przy czym umowa musiała być zawarta za uprzednią zgodą właściwego organu administracji państwowej. Ustawa była też ważna z jednego względu – po raz pierwszy wprowadziła instytucję użytkowania wieczystego. Był to pierwszy wyłom od zasady monopolu Państwa, jeśli chodzi o nieruchomości państwowe. Nieruchomości mogły być oddawane w użytkowanie wieczyste wyłącznie osobom fizycznym lub spółdzielniom mieszkaniowym, oczywiście na potrzeby budowlane.
Do 1961 r. w polskim systemie prawa rzeczowego funkcjonowały pewne instytucje, których dziś nie ma, ale które nieco zbliżone były do instytucji użytkowania wieczystego. Chodzi o:

a) prawo wieczystej dzierżawy – które wywodzi się z Kodeksu Napoleona, funkcjonowało na terenach byłej kongresówki,
b) prawo zabudowy – wprowadzone dekretem z 1945 r., nieruchomości państwowe mogły być oddawane na okres od 30 do 80 lat osobom fizycznym do użytkowania z prawem zabudowy,
c) prawo własności czasowej – była to spuścizna ustawodawstwa pruskiego.

W ustawie o gospodarce terenami w miastach i osiedlach był jeden istotny przepis art. 41, zgodnie z którym funkcjonujące w dniu wejścia w życie tej ustawy prawo zabudowy, prawo własności czasowej i prawo wieczystej dzierżawy przekształcają się w prawo użytkowania wieczystego, na warunkach określanych przez ministra gospodarki komunalnej. Dlatego spotykając dziś w księgach wieczystych stare wpisy dotyczące w/w praw – należy sięgnąć do art. 41 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

3)    ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1989 r., nr 14, poz. 74) – znów zmieniono nomenklaturę, ponieważ postanowiono, że formą władania nieruchomościami państwowymi będzie zarząd. Wcześniejsze użytkowania, wykreowane na bazie ustawy z 1961 r., przekształciły się w prawo zarządu, które przysługiwało zarówno jednostkom państwowym, jak i organizacjom społecznym. Było ono odpłatne (w odróżnieniu od wcześniejszych regulacji, tzn. wprowadzono opłaty z tytułu zarządu). Ustawa otrzymała instytucję użytkowania wieczystego (które znajdowało się już w kodeksie cywilnym z 1964 r.), przewidywała też możliwość sprzedaży nieruchomości – gruntów państwowych, ale tylko o charakterze rolnym i dla rolników (na terenach wiejskich).

4)    od dnia 1 lutego 1989 r. obowiązywać zaczęła kolejna nowelizacja kodeksu cywilnego – w jej ramach zmieniono brzmienie ówczesnego art. 128 kc, który wcześniej mówił, że własność państwowa przysługuje Państwu, a jednostki państwowe tylko nieruchomościami władają. Nowa wersja art. 128 kc mówiła, że własność państwowa przysługuje Państwu oraz państwowym osobom prawnym. Zatem podmiotami własności państwowej były również państwowe osoby prawne, czyli głównie przedsiębiorstwa, które mogły kupować na swoją własność nieruchomości od osób trzecich. Była to własność państwowa, ale jej podmiotem było przedsiębiorstwo, które swobodnie mogło własnością dysponować. Nowelizacja z 1989 r. nie wprowadziła jednak mechanizmu, że prawo zarządu przekształca się w prawo własności. Prawo zarządu nadal istniało. To, co po 1989 r. przedsiębiorstwo kupiło, było przedmiotem własności przedsiębiorstwa, natomiast prawo zarządu tego, który wcześniej zarządzał nieruchomością, nadal trwało. Jednocześnie równolegle z w/w nowelizacją doszło do nowelizacji ustawy o przedsiębiorstwach państwowych stanowiąc o tym, że przedsiębiorstwo jest właścicielem środków trwałych. Konfiguracja tych przepisów stworzyła taką sytuację, że grunt był w zarządzie przedsiębiorstwa, na gruncie stał budynek stanowiący przedmiot własności przedsiębiorstwa (bo budynek jest środkiem trwałym). Na dodatek po 1989 r. zaczęli się pojawiać inwestorzy zagraniczni, którzy chcieli tworzyć przedsiębiorstwa, lecz na swoim gruncie, a budynku bez gruntu aportować lub w inny sposób przenosić nie można. Doszło do pewnej paranoi. Tworzone były umowy, że jak przedsiębiorstwo chciało sprzedać budynek, a tego zrobić nie mogło, to sprzedawało nakłady na budynek. W związku z tym doszło do kolejnych zmian.

5)    ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1990 r., nr 79, poz. 464) – znowelizowano przepisy, które weszły w życie 5 grudnia 1990 r., była to nowelizacja gruntowna, w zasadzie całą konstrukcję gospodarki nieruchomościami państwowymi, która obowiązywała od 1985 r., przewrócono do góry nogami. Głównym autorem ustawy był prof. Walerian Pańko. Były dwie koncepcje na temat powyższego przed w/w nowelizacją:
I – zlikwidować dotychczasowe instytucje i przejść na kodeks cywilny, załatwiając tylko sprawę uwłaszczenia przedsiębiorstw. Okazało się, że duch reformatorski z 1989-90 r. był duży, ale nie aż tak duży, aby Państwo wyzbyło się całkowitego wpływu na swoją własność, dlatego z tej koncepcji zrezygnowano,
II – pozostawiono ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale znowelizowano ją tak, że w zasadzie z pierwotnej wersji nic nie pozostało.

Ustawa powyższa załatwiała:
– kwestię uwłaszczenia, czyli przekształcenia prawa zarządu państwowych osób prawnych do nieruchomości w prawo użytkowania wieczystego z mocy prawa,
– jako zasadę przyjęła, że trwałe władanie nieruchomościami państwowymi będzie się odbywało poprzez formułę użytkowania wieczystego,
– zezwoliła również na inne formy obrotu nieruchomościami,
– jeśli chodzi o władanie nieruchomościami państwowymi przez jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, nowelizacja postanowiła, że będzie się to odbywało w trybie zarządu, kreowanego w drodze decyzji administracyjnej.
Było to zatem przejście z administracyjnych form dysponowania nieruchomościami na formy bardziej cywilistyczne.

6)  obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. 2010 r., nr 102, poz. 651 z późn. zmianami) – nie jest przełomem, to pewna kosmetyka i porządkowanie spraw w stosunku do zmian z 1990 r.