Jeden przepis ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego niezgodny z Konstytucją, choć tzw. „janosikowe” ogólnie zgodne

11 lutego 2013 r. to data początku obowiązywania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt K14/11 (Dz.U. 2013, poz. 193), gdzie Trybunał uznał, że art. 36 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 21a ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 6 i ust. 4 pkt 6 ustawy powołanej w punkcie 1 (czyli o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) w zakresie, w jakim nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się minister właściwy do spraw finansów publicznych, dysponując budżetową rezerwą przeznaczoną dla jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 167 ust. 3 Konstytucji (źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie).

Trybunał podzielił zarzut wnioskodawców, że art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy o dochodach, regulujący sposób dysponowania m.in. niewykorzystanymi środkami uzyskanymi z wpłat na część równoważącą subwencji ogólnej, jest niezgodny z zasadą wyłączności ustawy w zakresie określania źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego (art. 167 ust. 3 konstytucji). Trybunał uznał, że upoważnienie ministra właściwego do spraw finansów publicznych do dysponowania wspomnianymi środkami, bez wskazania jakichkolwiek kryteriów w oparciu, o które podział środków następuje nie spełnia wymagań art. 163 konstytucji. Jest to jedyny zakwestionowany przez Trybunał przepis i stracił swoją moc w zakresie określonym przez Trybunał już z dniem 11 lutego 2013 r.

Trybunał Konstytucyjny ogólnie zbadał, na wniosek Rady Miasta Stołecznego Warszawy oraz na wniosek Rady Miasta Krakowa, niektóre przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał ocenił przepisy kształtujące obowiązek gmin oraz powiatów (miast na prawach powiatu), dokonywania corocznych wpłat (tzw. wpłat wyrównawczych, potocznie określanych mianem „janosikowe”) do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin i powiatów. Przepisy te tworzą tzw. mechanizm wyrównania poziomego dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Wnioskodawcy nie zakwestionowali dopuszczalności wprowadzenia takiego mechanizmu. Zarzucili, że przepisy ustawy o dochodach, na podstawie których ustala się krąg podmiotów zobowiązanych do wpłat wyrównawczych , a także przepisy określające zasady podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin i powiatów, nie spełniają standardów konstytucyjnych.

Z konstytucyjnego punktu widzenia, regulacje służące określeniu jednostek zobowiązanych do wpłat, tj. szacowanie dochodów podatkowych gmin w oparciu o niektóre tylko dochody tych jednostek, ustalanie potencjału dochodowego  gmin i powiatów  w oparciu o dochody uzyskane w roku poprzedzającym rok bazowy (w istocie w oparciu o dane sprzed dwóch lat) oraz szacowanie sytuacji finansowej gmin bez uwzględnienia stosowanych przez gminy preferencji podatkowych, nie podlegają dyskwalifikacji. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności. Treść zaskarżonych przepisów, sposób ich stosowania oraz kierowane przeciwko nim zarzuty wskazują, że wybór jaki stanął przed ustawodawcą regulującym  system wyrównawczy jest przede wszystkim wyborem natury politycznej. Nie ma bowiem jednego obiektywnego wzorca określającego kształt systemu wpłat wyrównawczych. Ustalając kształt systemu wpłat wyrównawczych ustawodawca stoi przed dylematem czy w ramach tego systemu położyć nacisk na innowacyjność i ochronę inicjatyw społeczno-gospodarczych gmin o bardzo dobrej lub dobrej sytuacji finansowej, czy też położyć nacisk na ochronę gmin mających stałe trudności z zaspokajaniem podstawowych potrzeb mieszkańców. Wybór te ma charakter polityczny i dlatego konstytucja pozostawia ustawodawcy pewien  zakres swobody w kształtowaniu instytucji wpłat wyrównawczych. Granicą tej swobody  jest zasada adekwatności. W niniejszej sprawie granica ta nie została przekroczona.

Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że te szczegółowe regulacje odznaczają się pewną wadliwością, gdyż przyjęte przez ustawodawcę kryteria nie odzwierciedlają w pełni potencjału dochodowego jednostek samorządu zobowiązanych do wpłat wyrównawczych i tych, które są beneficjentami części równoważącej subwencji ogólnej. Natomiast dane, które stanowią podstawę określenia obowiązku wpłat mogą się dezaktualizować, zwłaszcza wobec zmieniającej się koniunktury gospodarczej. Dlatego też Trybunał podkreślił, że  obowiązujący mechanizm nie jest jedynym z możliwych modeli wyrównania poziomego jednostek samorządu terytorialnego. Dopuszczalne jest odejście od aktualnych rozwiązań i przyjęcie przez prawodawcę innych, spełniających w większym stopniu oczekiwania samorządów. Dopóki jednak prawodawca nie wykracza w tym zakresie poza standardy konstytucyjne, nie ma podstaw do uznania za niezgodne z konstytucją przepisów, na podstawie których ustala się krąg podmiotów zobowiązanych do wpłat wyrównawczych (i ich wysokość), a także przepisów określających zasady rozdysponowywania części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin i powiatów.

Łukasz Mizera – radca prawny

Źródło: www.trybunal.gov.pl