Właściwość w postępowaniu administracyjnym

Art. 19 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (KPA) stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Poza właściwością rzeczową i miejscową właściwość instancyjna też musi być przestrzegana. Właściwość instancyjna niestety często nie jest przestrzegana przez organy. Jest problem, który jest nie do rozwiązania na gruncie obecnego prawa, chyba że przez instytucję czynności wadliwej – mianowicie to czynności skierowane do odwołania, czy odwołanie jest wniesione w terminie. Są przypadki, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania orzeka organ I instancji postanowieniem i problem polega na tym, że tego postanowienia nie da się wyeliminować, ponieważ to postanowienie nie mieści się w gronie tych postanowień, na które służy zażalenie. Nie można zatem w tym przypadku uruchomić procedury nieważnościowej. Rezultat jest taki, że organ niewłaściwy wydał postanowienie i organ wyższego stopnia jest nim związany. Wtedy jeśli trafi to sądu administracyjnego, może on na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (PPSA) orzec o uchyleniu tego aktu. Ordynacja Podatkowa jest pod tym względem dużo lepsza, gdyż pozwala ona wszcząć postępowanie nieważnościowe do tych postanowień formalnych dotyczących procedury odwoławczej. Zmierza to do szybkości i szybkiego eliminowania aktów wadliwych.

Organ administracji publicznej musi przestrzegać swojej właściwości przez cały czas. Nie ma na gruncie KPA tak jak w procedurach sądowych istotnego znaczenia data wszczęcia postępowania. Organ musi być właściwy przez cały czas poprzez postępowanie dowodowe aż do dnia wydania decyzji administracyjnej. Nawet jeśli po etapie zapoznania strony z zebranym materiałem dowodowym (jeśli organ raczy to zrobić), a przed wydaniem decyzji wejdzie w życie ustawa zmieniająca organ właściwy w danej sprawie, organ prowadzący dotychczas sprawę musi przekazać sprawę organowi właściwemu według nowej ustawy. Jest spór w doktrynie jaka jest forma zakończenia postępowania, który według nowej ustawy stał się już niewłaściwy. Są poglądy większościowe, że tę sprawę organ powinien umorzyć w drodze postanowienia bądź po prostu przekazać organowi właściwemu według nowej ustawy. Jeśli umarzamy postępowanie, to wywołujemy skutek rewindykacji, w przypadku umorzenia rodzi się pytanie jaki skutek prawny mają dokonane dotychczas czynności i czy ten nowy organ ma prowadzić od nowa ? Raczej to jest zwykłe przekazanie, czynności do tej pory dokonane pozostają w mocy i ten nowy organ powinien w tej sprawie wydać decyzję administracyjną. Przepisy przejściowe mogą rozwiązać ten problem niekiedy, stanowiąc że organ, który wszczął postępowanie pod rządami starej ustawy, prowadzi je dalej do wydania decyzji. Ale niestety zwykle tam gdzie trzeba ustawodawca nie wprowadza przepisów przejściowych w takich wypadkach i organ nowy już musi prowadzić dalej sprawę. Niekiedy przepisy nowe, które wchodzą w życie są mniej korzystne dla strony i dochodzi do takich przypadków, że strona, która się nie odwołała od decyzji organu I instancji jest w lepszej sytuacji niż strona, która się odwołała, bo organ II instancji rozpatruje sprawę na podstawie nowych przepisów, mniej korzystnych dla strony. Nawet jeśli ta strona cofnie odwołanie, to jak stanowi art. 137 KPA to cofnięcie nie zawsze będzie skuteczne i bada organ II instancji czy nie ostanie się w obrocie decyzja naruszająca prawo. Wtedy ta decyzja będzie naruszała prawo, bo bieżący przepis ustawy mówi coś innego. Przepisy przejściowe to kwestia, która sprawia w przepisach administracyjnych wiele problemów, nasuwa wiele wątpliwości, nie w tej kwestii żadnych przepisów ogólnych. Ustawa o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych zawierała ciekawy zapis, który stanowił, że do spraw wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Szkopuł w tym, że żadnej wcześniejszej ustawy odnośnie tej problematyki nie było, czyli przepis był pusty.
Problem właściwości reguluje art. 65 KPA – to organ czuwa nad tym czy jest właściwy. Na każdym etapie organ bada swoją właściwość. Można w ogóle nie znać organu właściwego, jakbyśmy przeanalizowali KPA można dojść do wniosku, że można złożyć podanie do jakiegokolwiek organu, tak na zasadzie wygody. Dzisiaj można elektronicznie wnosić pisma, ale wcześniej ich nie było i jeśli jakiś pełnomocnik zorientował się o godz. 23:00, że danego dnia upływa termin wniesienia odwołania, a poczta była daleko, to wnosił to pismo do posterunkowego na Policji i zachowywał w ten sposób termin. Kilka lat temu był taki przypadek, że organ samorządu wojewódzkiego w Bydgoszczy ogłosił, że uruchomił w pełni elektroniczny system wnoszenia podań i w ciągu tygodnia dostał z całej Polski ok. 600 podań. Można tak zrobić, zachowuje się w ten sposób termin. Np. można pismo, w której sprawie jest właściwy wojewoda, złożyć do prezydenta miasta, do urzędu miasta, bo mam bliżej. Nad właściwością ma czuwać organ, nie strona, z tym że strona musi oczywiście zachować termin. Naruszenia przepisów o właściwości są dotkliwe, art. 156 KPA stanowi, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości jest decyzją nieważną:

§ 1.  Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości

W doktrynie był spór czy chodzi tu o każdą właściwość. Pojawiły się głosy, że chodzi tu tylko o właściwość rzeczową, jednak orzecznictwo sądowe nie pozostawiło żadnych złudzeń – chodzi tu o każdą właściwość (czyli także o właściwą i instancyjną – z tym że we właściwości instancyjnej może być niedopuszczalność nieważności postanowień, na które nie przysługuje zażalenie, jak to już było wskazywane wcześniej). Czy ta wada nieważności jest wadą, która podlega przedawnieniu ? – jeżeli upłynie już 10 lat od wydania bądź doręczenia decyzji, taka decyzja już nie nadaje się do stwierdzenia jej nieważności, czyli nie można już jej wyrugować z obrotu prawnego, jednakże trzeba wydać decyzję stwierdzającą, że ta decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Ta decyzja stwierdzająca może mieć skutek tylko jeden – możliwość dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych (powstaje pytanie czy naruszenie przepisów o właściwości miejscowej powoduje powstanie szkody, w większości przypadków ta odpowiedź musi być negatywna).

Rodzaje właściwości

Właściwość rzeczowa – ustalamy ją zawsze na podstawie odrębnych przepisów, KPA tej właściwości nie reguluje. KPA reguluje problem właściwości miejscowej. W art. 21 KPA wskazuje dwie kategorie zasad ustalania właściwości miejscowej (zasady I i II stopnia). Powinniśmy dążyć do ustalenia zgodnie z zasadami I stopnia (jeśli strona zmieni miejsce zamieszkania w czasie trwania postępowania, to organ który stał się niewłaściwy przekazuje organowi właściwemu):

§ 1.  Właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się:
1)  w sprawach dotyczących nieruchomości – według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości,  
2) w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy – według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony,  
3) w innych sprawach – według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.  
§ 2.  Jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m. st. Warszawie.

KPA nie posługuje się pojęciem zameldowania, tylko zamieszkania, więc musimy się tutaj posługiwać prawem cywilnym. Tutaj pojawia się ten problem przy właściwości, ale także przy doręczeniu. Doręcza się w miejscu zamieszkania. W tych sytuacjach, w których organ administracji wszczyna postępowanie z urzędu, to kierowanie się adresem zameldowania może nie przynieść rezultatu, bo wtedy takie doręczenie będzie doręczeniem nieskutecznym. Nagminna praktyka jest taka w administracji, organ wysyła wezwanie na adres zameldowania, awizo dwukrotnie nie jest odebrane, przychodzi zwrotka „nie podjęto w terminie” i organ uważa, że wszystko jest w porządku i postępowanie zostało skutecznie wszczęte. Występuje taki pogląd, iż doręczenia zastępcze nie powinny mieć miejsca przy podejmowaniu pierwszej czynności w sprawie wszczynanej z urzędu. Jeśli doręczamy zastępczo, to naruszamy prawo strony do udziału w postępowaniu, a jest to zasada fundamentalna. Musi być najpierw zawiązany tzw. węzeł procesowy, aby można było stosować art. 44 KPA o doręczeniach zastępczych:

§ 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez pocztę,
2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.
§ 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
§ 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.
§ 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Doręczenia nieskuteczne uważa się za doręczenia niebyłe.