Zakres stosowania Kodeksu Postępowania Administracyjnego (KPA)

Zakres stosowania KPA to często duży problem, gdyż KPA to akt dość stary, pochodzi z 1960 r. i był wielokrotnie nowelizowany. Mamy do czynienia z aktem dobrym, dlatego on tak długo obowiązuje. Pewnym standardem dla postępowania administracyjnego, choć nie obowiązuje jest Europejski Kodeks Dobrych Praktyk Administracji przyjęty w 2001 r. Nasz KPA spełnia wszystkie standardy tego europejskiego kodeksu. Nie oznacza to, że nie jest pozbawiony pewnych luk, dlatego jest poddawany od czasu do czasu nowelizacji, jednak powinno zostać zwiększone tempo tych nowelizacji. Przecież na gruncie KPA wyrosła Ordynacja Podatkowa, która teraz nawet jest w wielu punktach lepsza niż KPA. Obecnie pisma doręczane stronom czy uczestnikom przez organ czy pisma składane przez strony czy uczestników do organu w KPA mogą być podpisywane nie tylko bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym, ale także przez profil w ePUAP od 2010 r. Ponadto zgodnie z art. 391 KPA mogą być w poprzez środki komunikacji elektronicznej doręczane stronom pisma. Środki komunikacji elektronicznej to według ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną. Zatem doręczenia pism od organu administracji publicznej mogą następować przez zwykłą pocztę email, jednakże ważne żeby organ dostał potwierdzenie, że dotarło to do adresata. Jeśli zarejestruje się dana osoba na platformie ePUAP, to nie ma problemu, gdyż tam podaje swój adres email, gorzej jeśli organ nie posiada wiedzy w tym przedmiocie i sam ma to ustalić, gdy jest to konieczne. Jednakże te pisma mogą być doręczane z podpisem własnoręcznym organu admin. publ., gdyż nie przewidziano formy podpisu elektronicznego. Przecież kwalifikowanego podpisu elektronicznego nie można skanować, ażeby był skuteczny, czyli tak naprawdę organ może coś doręczać, ale nie może, gdyż nie będzie to spełniało wymogów KPA.

Art. 391 KPA:
§ 1. Doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144, poz. 1204, z późn. zm.), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania:
1) wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo
2) wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków.

Luką w KPA jest brak regulacji tzw. postępowań masowych. Wiodące kodeksy europejskie, przede wszystkim austriacki i niemiecki regulują już tę instytucję, zwłaszcza ułatwiają organom adm. publ. komunikowanie swoich działań. Takie postępowania najczęściej dotyczą nieruchomości np. postępowanie, w którym jest 980 stron. W polskim KPA nawet jak jedna czy kilka osób złoży wniosek o wszczęcie postępowania, to trzeba zawiadomić o wszczętym postępowaniu wszystkie strony. Nie ma tu przepisu szczególnego, więc trzeba stosować zasadę doręczeń indywidualnych (a to się wiąże z tym, że jakieś pisma nie dojdą do adresatów, bo pod danym adresem ta osoba nie mieszka, więc trzeba występować do sądu o ustanowienie kuratora – wszystko się przeciąga). W ustawodawstwie austriackim jest dzielenie tych osób na kategorie, do jednej kategorii można zaliczyć aż 100 osób i ogłasza się danej kategorii osób o takim postępowaniu w środkach masowego przekazu w sposób przyjęty na danym terenie. Po upływie pewnego czasu przyjmuje się fikcję prawną, że do takiego zawiadomienia doszło. U nas takie postępowania trwają po 10 i więcej lat. Np. kiedyś w Samorządowym Kolegium Odwoławczym rozpatrywana była skarga na bezczynność starosty, który prowadził sprawę w przedmiocie wydania prawa jazdy przez 9 lat. Co prawda art. 49 KPA przewiduje możliwość zawiadomienia przez obwieszczenie, ale tylko wtedy, jeśli tak stanowi przepis szczególny:

Strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

W tej nowelizacji chodzi o to, żeby stworzyć ogólną zasadę, bo dotychczasowe nowelizacje raczej kosmetycznie zmieniają KPA.
KPA reguluje 4 rodzaje postępowań. Są to bardzo różniące się postępowania, a jedyną cechą wspólną tych postępowań jest to, że prowadzi je organ administracji publicznej. Nie można stosować przepisów jednego postępowania do drugiego. Jedynym wspólnym czynnikiem tych postępowań są przepisy ogólnego postęp. admin.- tak stwierdza orzecznictwo sądów np. w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń stosujemy odpowiednio przepisy o ogólnym postęp. admin. W istocie ten związek jest dość luźny. W przypadku, gdy w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń bądź w przedmiocie skarg i wniosków organ stosuje przepisy o ogólnym postęp. admin., to wtedy rozstrzygnięcie jest wydawane bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Przykładem jest tutaj art. 65 KPA po nowelizacji z 2011 r.:

§ 1. Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie.
§ 2. Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.

Przekazanie następuje w drodze czynności materialno-technicznej, a nie w drodze decyzji czy postanowienia jak było do 2011 r. Wcześniej właśnie przed nowelizacją tego przepisu nagminnie organy, które dostały podanie i uznawały się za niewłaściwie wydawały postanowienia na podstawie art. 65 KPA i przekazywały je do właściwego organu. A to nie miało zwykle podstawy prawnej, bo wydać postanowienie na podstawie art. 65 KPA można było tylko w postępowaniu administracyjnym ogólnym (czyli w sprawie wydawania zaświadczeń, do skarg i wniosków, postępowań kończących się czynnościami materialno-technicznymi już nie – w tych postępowaniach przekazujemy sprawę zwykłą czynnością materialno-techniczną). Organ, któremu to przekazano, jeśli uważał się za niewłaściwy w tej sprawie nie mógł już dalej tego przekazać innemu organowi, gdyż był związany tym postanowieniem organu pierwszego. Zatem trzeba najpierw doprowadzić do eliminacji tego postanowienia pierwszego, żeby można było przekazać właściwemu organowi, a więc zrobiono tu więcej szkody niż pożytku, bo takie eliminowanie aktu trwało dłuższy okres czasu. Wyeliminować, czyli taki akt trzeba unieważnić, a właściwie stwierdzić nieważność takiego aktu, a więc organ, któremu przekazano sprawę musiał wystąpić do organu wyższego stopnia w stosunku do organu przekazującego o stwierdzenie nieważności aktu, a potem dopiero podanie mógł przekazać dalej. Takie wystąpienie o stwierdzenie nieważności do organu wyższego rzędu nie powodowało wszczęcia kolejnego postępowania, a więc ten organ wyższego rzędu mógł odmówić stwierdzenia nieważności. Pozostawała wtedy temu organowi, który występował, droga rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego między organami w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.