Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (UGN) dotyczy wszystkich nieruchomości państwowych i komunalnymi (stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego) z wyjątkiem:
1) nieruchomości leśnych – gospodarowanie tymi nieruchomości podlega ustawie o lasach,
2) nieruchomości rolnych – w tym zakresie obowiązuje ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa,
3) nieruchomości pod autostrady – tu jest specjalna ustawa,
4) nieruchomości przekazane spółkom powołanym w trybie przepisów ustawy o przygotowaniu Euro 2012.
Organami właściwymi w zakresie gospodarowania nieruchomościami oraz dysponowania nimi są starostowie, wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa. Z kolei w odniesieniu do nieruchomości komunalnych organami właściwymi są organy wykonawcze, tj. prezydent (burmistrz, wójt) oraz zarządy powiatów, zarządy województw. Organem wyższego stopnia są wojewodowie (od decyzji starosty – jest to wyjątek od zasady – organem odwoławczym od decyzji starosty dot. zadań zleconych z zakresu adm. rządowej jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej) oraz SKO (od decyzji organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego).
Formy dysponowania nieruchomościami państwowymi i komunalnymi zawiera przepis art. 13 UGN:
1. Z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.
1a. Nieruchomość może być także przekazywana nieodpłatnie w drodze umowy partnerowi prywatnemu lub spółce, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100), na czas realizacji przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.
2. Nieruchomość może być, z zastrzeżeniem art. 59 ust. 1, przedmiotem darowizny na cele publiczne, a także przedmiotem darowizny dokonywanej między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego, a także między tymi jednostkami. W umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana. W przypadku niewykorzystania nieruchomości na ten cel darowizna podlega odwołaniu, z zastrzeżeniem ust. 2a.
2a. Darowizny nieruchomości stanowiącej przedmiot własności Skarbu Państwa dokonuje starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej – za zgodą wojewody, a nieruchomości stanowiącej przedmiot własności jednostki samorządu terytorialnego jej organ wykonawczy – za zgodą rady albo sejmiku. Odstąpienie od odwołania darowizny następuje za zgodą organu, który wyraził zgodę na jej dokonanie. Zgody nie wymaga dokonanie darowizny przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, o której mowa w art. 59 ust. 1.
3. Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być przedmiotem wkładu niepieniężnego (aportu) wnoszonego do spółki.
4. Sprzedaż, zamiana, darowizna lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a także wnoszenie tych nieruchomości jako wkładów niepieniężnych (aportów) do spółek, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Jak wynika powyżej formami obrotu nieruchomościami publicznymi są wszelkie formy znane prawu cywilnemu, a więc: sprzedaż, użytkowanie wieczyste, dzierżawa, najem, użyczenie. W tej wyliczance brakuje jedynie darowizny – nieruchomości państwowe i komunalne mogą być przedmiotem darowizny, ale z pewnym ograniczeniem i na określonych warunkach:
1) pomiędzy Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego lub pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego,
2) darowizna może być zrealizowana na cele publiczne, które zdefiniowane są w art. 6 UGN, definicja ta wykorzystywana jest także do innych instytucji (np. odwołuje się do niej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji, wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie, wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń, budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania, budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego, budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych, budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług, budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich, poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą, zakładanie i utrzymywanie cmentarzy, ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej, ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody, inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.
3) darowiznę można zrealizować na rzecz podmiotu, który realizuje inwestycje w ramach partnerstwa publicznoprywatnego.
Poza powyższymi przypadkami darowizna jest niedopuszczalna. W umowie darowizny na podstawie tej ustawy wskazać należy cel darowizny. Niezrealizowanie tego celu może być podstawą do skutecznego cofnięcia darowizny.
W cywilistycznych formach dysponowania nieruchomościami nie mieści się jedna grupa podmiotów – jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, przez które rozumiemy jednostki typu budżetowego (jednostki budżetowe, zakłady budżetowe). Tym podmiotom nie można nieruchomości sprzedać, oddać w użytkowanie wieczyste, najem, dzierżawę, itp. Jednak jakimiś nieruchomościami władać muszą. Na ich potrzeby UGN wprowadziła instytucję trwałego zarządu. Jest to forma dysponowania nieruchomościami państwowymi i komunalnymi przez jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Art. 16 UGN stanowi, że państwowa lub samorządowa osoba prawna może zrzec się własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości odpowiednio na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do uchylonego art. 179 Kodeksu Cywilnego, który stanowił o instytucji zrzeczenia się własności nieruchomości – właściciel mógł zrzec się prawa własności nieruchomości, wówczas własność przechodziła na gminę).
