Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa jest można powiedzieć konstytucją dla prawa podatkowego i zawiera przepisy ogólne dla każdego podatku. W art. 1 mówi o tym, co reguluje: zobowiązania podatkowe, informacje podatkowe, postępowanie podatkowe (cały dział IV), kontrolę podatkową, czynności sprawdzające, tajemnicę skarbową.
Art. 2 tej ustawy mówi co jest przedmiotem Ordynacji Podatkowej:
§ 1. Przepisy ustawy stosuje się do:
1) podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe;
2) (uchylony);
3) opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych;
4) spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione w pkt 1, należących do właściwości organów podatkowych.
§ 2. Jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy.
§ 3. Organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych.
§ 4. Przepisów ustawy nie stosuje się do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz do opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach.
Konstrukcja jest trochę specyficzna, gdyż najpierw ustawa mówi, jakie obszary reguluje następnie te obszary jeszcze dodatkowo poszerza, żeby w § 4 pewne rzeczy wyłączyć. Przede wszystkim Ordynację stosuje się do podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Istotnym elementem rozróżnienia należności podatkowych i niepodatkowych, do których stosuje się Ordynację i niepodatkowych, do których Ordynacji się nie stosuje jest okoliczność czy do ustalania i określania należności uprawnione są organy podatkowe. Do ustalania i określania czynszu nie są uprawnione organy podatkowe. A więc do wszelkich relacji państwa i jednostek samorządu terytorialnego, głównie gmin, które mają charakter cywilnoprawny, Ordynacji się nie stosuje.
Ordynację stosuje się do podatków, którego to definicję mamy w art. 6 tego aktu. Jest to bezzwrotne, przymusowe, nieodpłatne świadczenie na rzecz budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Niekoniecznie ta definicja jest kompletna, ponieważ niektóre opłaty czy inne niepodatkowe należności, do których ustalania i określania uprawnione są organy podatkowe nie są dochodem budżetu, a różnych funduszy celowych, więc nie zawsze budżetu państwa czy samorządu teryt., czyli właściwie gminy, bo to gmina jest tym organem podatkowym spośród tych jednostek. Podatek zatem to przymusowe, nieodpłatne świadczenie na rzecz organu publicznego i tu mamy wszystkie te ustawy materialnoprawne, które regulują kwestie podatku VAT, podatków dochodowych, akcyzy czy podatków lokalnych.
Oprócz podatków Ordynacja reguluje opłaty. Opłata historycznie wyewoluowała z relacji, w której organ publicznoprawny, czyli ten, który pobiera opłatę jest zobowiązany do jakiegoś zwrotnego świadczenia na rzecz tego, który wnosi opłatę. Taka jest teoretyczna, doktrynalna zasada rozdziału między podatkami a opłatami. Trzeba pamiętać, ze nie do końca to jest tak. Jakie świadczenie w zamian za opłatę klimatyczną świadczy gmina pobierająca opłatę ? Także przykładem jest tzw. opłata miejscowa – wówczas jakie świadczenie w zamian uzdrowisko świadczy? Nie wiadomo. Opłaty targowe to jest co innego, bo płacimy za miejsce do handlowania. Tych opłat jest dużo więcej. Podstawową opłatą, z którą się wszyscy zetknęli to opłata skarbowa. Świadczenia w zamian za to, że wnieśliśmy opłatę skarbową od pełnomocnictwa nie mamy, więc w praktyce nie zawsze to znajduje odzwierciedlenie. Jest to po prostu typowy „haracz”, jednakże już wszelkie inne czynności organu państwa, np. wniosek o wydanie zaświadczenia, koncesji, licencji, map geodezyjnych, to już z reguły mamy do czynienia z jakąś czynnością wzajemną organu władzy publicznej. Zasada jest taka, że ten kto wniósł opłatę, ma prawo żądać, czyli przysługuje mu roszczenie żądania czynności organu publicznego w zamian za wniesioną opłatę. Podobnie ma się sytuacja z dopłatami, które są rodzajem opłaty. One występują w różnego rodzaju przepisach prawa materialnego i wiążą się z działaniami organów państwowych czy samorządowych. Mają na celu zwykle utworzenie lub utrzymanie infrastruktury. Klasyczny przykład to będzie dopłata zwana opłatą adiacencką, opłaty planistyczne, związane z utrzymaniem wodociągów, opłaty, które są statuowane w przepisach prawa wodnego. To bedą dopłaty, które będą również dochodzone w drodze decyzji ustalającej lub określającej organu podatkowego.
Na koniec mamy w grupie zakresu przedmiotowego pozabudżetowe dochody Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. To opłaty, które są ukonstytuowane w różnego rodzaju ustawach, tych ustaw jest bardzo dużo, najbardziej podstawowa to jest ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, to będą wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych, NBP, spółek Skarbu Państwa, i to będą cła. Cła nie są podatkami.
Jednak trzeba uważać, ponieważ czasami jednostki finansów publicznych i niektóre fundusze celowe mają prawo pobierać opłaty, które zaliczane są na ich dochody i wówczas również mamy do czynienia z niepodatkowymi należnościami, przy czym za każdym razem należy w ustawie materialnoprawnej tworzącej fundusz sprawdzać czy postępowanie podlega przepisom działu IV Ordynacji., czy też nie, bo różnie bywa w przepisach np. opłaty na związek mleczarstwa czy opłaty związane z ochroną gruntów rolnych nie zawsze będą podlegały przepisom Ordynacji Podatkowej.